El precio de los combustibles en Uruguay ha sido históricamente uno de los más altos de la región, producto de una combinación de factores estructurales que incluyen el monopolio de ANCAP en la importación y refinación, una elevada carga tributaria, subsidios cruzados opacos, ineficiencias operativas y el uso discrecional de las tarifas como instrumento de política macroeconómica.
El principal hallazgo transversal es que el precio del gasoil —insumo crítico para el sector productivo, el transporte de carga y el agro— ha estado sistemáticamente por encima del Precio de Paridad de Importación (PPI) calculado por URSEA, generando sobrecostos anuales que oscilaron entre USD 85 millones y USD 367 millones en el período 2008-2016, y que en los últimos doce meses (a febrero de 2026) se estiman en aproximadamente USD 185 millones cuando se incluye el aporte al fideicomiso del boleto. Esta brecha afecta directamente la competitividad del aparato productivo nacional, cuyos precios de venta están determinados por el mercado internacional y no pueden trasladar el sobrecosto interno.
Ineficiencias estructurales de ANCAP
Varios análisis señalan que ANCAP acumula ineficiencias estructurales que se trasladan al precio de los combustibles a través de lo que se denomina ‘factor X’ o coeficiente de ineficiencia. Las principales fuentes identificadas son:
• Producción de cemento Portland a pérdidas estimadas en USD 18–30 millones anuales, sin justificación comercial.
• Subsidios cruzados a ALUR (producción de bioetanol y biodiesel a precios por encima de la paridad internacional).
• El Grupo ANCAP registró déficit en 2024, parcialmente explicado por la parada de la refinería, pero con factores estructurales adicionales no resueltos.
• Actualmente los costos de ANCAP se componen de 75% Petróleo, 7% gastos personal y 7% biocombustibles, 3% servicios contratados, fletes 3% y otros.
Debilidad institucional del regulador (URSEA)
La URSEA fue creada en 2002 para garantizar tarifas alineadas a costos económicos eficientes. Sin embargo, su independencia fue sucesivamente recortada. La Ley de Presupuesto 2010–2014 eliminó el literal que la obligaba a velar por tarifas que reflejen costos económicos. Sus directores pueden ser cesados por resolución fundada del Poder Ejecutivo, lo que limita su autonomía real. La LUC (2020) reforzó parcialmente el rol de URSEA y estableció el PPI como referencia mensual. Sin embargo, la regulación de distribución diseñada por URSEA que debía entrar en vigor en enero 2024 fue bloqueada por presiones corporativas, ilustrando la persistente captura regulatoria.
Impacto sobre la competitividad productiva (Opypa 2022)
El gasoil es un insumo transversal a casi toda la economía real. Las cadenas agroindustriales consumen aprox. el 40% del gasoil vendido anualmente. Los sectores más afectados por los sobrecostos en combustibles son, • Arroz: 152 lt/ha, Agricultura secano con 33 lt/ha, lechería 25 lt/ha, Forestación 36 lt/ha y ganadería con 8 lt/has. Dado que el sector exportador es tomador de precios internacionales, el sobrecosto no puede trasladarse al comprador externo y se absorbe como menor margen o mayor endeudamiento del productor.
Conclusión 1 — La discrecionalidad fiscal es el origen del problema de precios
La fijación de precios de combustibles ha sido históricamente un instrumento de política macroeconómica y no de política energética. Mientras persista esta discrecionalidad, cualquier mecanismo de precios puede ser suspendido ante presiones fiscales o electorales. El mecanismo PPI de la LUC es un avance real pero insuficiente si no se acompaña de independencia efectiva del regulador y de separación entre la función fiscal del Estado y la gestión comercial de ANCAP.
Conclusión 2 — La cadena agroindustrial es la principal perdedora
El impacto del sobreprecio del gasoil se concentra en los sectores exportadores intensivos en transporte y maquinaria agrícola. A diferencia de los consumidores residenciales o del transporte de pasajeros, estos sectores no pueden trasladar el costo a sus compradores finales, absorbiendo el sobrecosto como pérdida de competitividad. Esto erosiona la posición relativa de Uruguay frente a competidores como Brasil o Argentina en los mercados de granos, carne, madera y lácteos.
Conclusión 3 — La captura regulatoria bloquea las reformas
Los intereses corporativos en la distribución y en las actividades no energéticas de ANCAP (cemento, biocombustibles) tienen capacidad demostrada de bloquear reformas. El caso de la regulación de distribución de URSEA en 2024 y el fracaso de la asociación con privados en portland ilustran este fenómeno.
Conclusión 4 — Las mejoras de los últimos años son reales pero insuficientes,
El mecanismo de ajuste mensual por PPI y la mayor transparencia del regulador han eliminado los peores excesos del sistema anterior. En términos reales, los precios son hoy menores que hace una década. Pero la brecha con los precios internacionales persiste, las ineficiencias internas de ANCAP no se han corregido, y la independencia del regulador sigue siendo formal más que real.
Recomendaciones de política
1. Implementar la regulación de distribución aprobada por URSEA
La regulación de distribución primaria diseñada por URSEA y bloqueada en 2024 generaría una reducción estimada del 40% en los costos de distribución (aproximadamente $U 4 por litro). Su implementación progresiva, con períodos de transición negociados pero vinculantes, es la medida de mayor impacto inmediato sobre el precio al consumidor.
2. Eliminar subsidios cruzados dentro de ANCAP y hacerlos explícitos.
Todos los subsidios actualmente embebidos en el precio de los combustibles (portland, bioetanol, supergas, Fideicomiso Transporte) deben ser identificados, cuantificados y trasladados al Presupuesto Nacional. Solo el Parlamento puede aprobar impuestos y subsidios. ANCAP no debería actuar como agencia de política social o industrial encubierta.
3. Fortalecer la independencia real de URSEA
Restaurar las competencias originales de URSEA: mandato explícito de velar por tarifas alineadas a costos económicos eficientes, permanencia de directores desvinculada del ciclo político y poder efectivo de fijar precios máximos. La URSEA debe poder publicar escenarios contrafácticos que muestren qué pasaría con los precios bajo distintos modelos de gestión.
4. Redefinir el rol y los objetivos de ANCAP.
ANCAP debería concentrarse en las actividades de importación, refinación y distribución mayorista de combustibles. Las actividades no energéticas (portland, bioetanol a pérdida) deberían cerrarse o transferirse al sector privado.
5. Modernizar la gobernanza corporativa de las empresas públicas
Establecer criterios técnicos para la designación de directorios y gerencias de ANCAP, con incompatibilidades respecto a cargos políticos. Transparentar la información financiera y de gestión, separando contablemente los negocios energéticos de los no energéticos. Evaluar la apertura parcial del capital accionario como mecanismo de disciplina de mercado.
6. Evaluar la apertura a la libre importación de combustibles
La libre importación permitiría la formación competitiva de precios y eliminaría la posibilidad de renta monopólica.
7. Liberalizar el mercado de distribución minorista
Eliminar las restricciones artificiales a la entrada de nuevas estaciones de servicio (distancias mínimas, sellos exclusivos), permitir que distribuidores y minoristas establezcan contratos libremente y habilitar la competencia de precios a nivel minorista con fijación de precios máximos como salvaguarda transitoria. El desarrollo del transporte eléctrico y a gas natural mejora las condiciones para esta liberalización.
8. Revisar la política de biocombustibles
La obligación de mezcla con biodiesel (5%) y etanol (hasta 9,8% en naftas) a precios superiores a la paridad internacional representa un subsidio implícito a ALUR cuyo costo se traslada a todos los consumidores de combustibles. La ley debería revisarse permitiendo que las proporciones de mezcla sean definidas por criterios de eficiencia y no por mandato, y que los insumos sean adquiridos a precio de paridad internacional. El precio actual del gasoil en Uruguay se ubica en $50,63 por litro, impuestos incluidos. Dentro de ese valor existen componentes que responden a decisiones fiscales y regulatorias.
En particular:
• Aproximadamente $3 por litro corresponden al aporte al Fideicomiso del Transporte (Decreto Nº 143/024).
• Alrededor de $1,20 por litro financian el subsidio al supergás mediante mecanismos de subsidios cruzados.
• Adicionalmente, distintos análisis técnicos han estimado que una reforma estructural en la cadena de distribución podría generar ahorros cercanos a $4 por litro por mejoras de eficiencia.
Si se eliminaran los dos primeros componentes y se concretaran las reformas que permitan capturar las eficiencias mencionadas, el precio del gasoil podría reducirse en aproximadamente $8,20 por litro. En ese escenario hipotético, el precio pasaría de $50,63 a $42,43 por litro, un valor nominal similar al observado en mayo de 2021.
